Il presente contributo intende soffermarsi sul comune denominatore che ha caratterizzato gli interventi legislativi adottati in Italia in oltre venti anni di produzione legislativa continua ma spesso priva di una reale prospettiva organica.

Esso, tranne nel caso della legge n.119/2013 e dei servizi di giustizia riparativa delineati dal d.lgs. n. 150/2022, è rappresentato dalla clausola di invarianza finanziaria, scelta politica che rappresenta certamente uno dei limiti sostanziali che più incide sulla concreta operatività degli istituti introdotti o riformati. Nonostante, infatti, il compendio composito di disposizioni legislative ritenuto astrattamente idoneo nel suo insieme a garantire una risposta conforme agli obblighi di diritto internazionale e di diritto europeo (Comitato Cedaw – Concluding observations on the eight report of Italy, del febbraio 2024), dall’esperienza delle donne, come documentata dai centri antiviolenza e case rifugio femministe, emerge una profonda distanza tra il piano formale degli istituti introdotti e il piano sostanziale della loro effettività ed efficacia.

Si rappresenta, infatti, da un lato, una complessiva sottovalutazione delle esigenze cautelari nei procedimenti penali che scaturiscono dalle denunce delle donne per una o più forme di violenza di genere, con l’effetto di compromettere la capacità dell’ordinamento di assicurare alle persone offese dal reato la protezione “primaria”, ossia quell’insieme di misure utili a proteggere dalla reiterazione da parte dell’indagato/imputato di ulteriori condotte violente. Dall’altro lato, è necessario garantire un’adeguata protezione «interna» al processo contro la «vittimizzazione secondaria e ripetuta, intimidazione e ritorsioni, compreso il rischio di danni emotivi o psicologici, e per salvaguardare la dignità della vittima durante gli interrogatori o le testimonianze» (Art. 18, direttiva 2019/29/UE).

La distanza tra il piano formale legislativo e il piano sostanziale dell’implementazione delle disposizioni introdotte, è stata negli anni segnalata quale profilo problematico dell’ordinamento italiano dai comitati di monitoraggio delle convenzioni internazionali vincolanti per l’Italia, come la Convenzione per l’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (CEDAW) e la Convenzione di Istanbul (è quanto emerge dal Rapporto di Valutazione – di Base – del GREVIO sulle misure legislative e di altra natura da adottare per dare efficacia alle disposizioni della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica). 

Tale scarto ha avuto molte censure: dapprima la commissione straordinaria del Senato per i diritti umani nel 2012 e poi la Commissione parlamentare di inchiesta del Senato sul femminicidio nonché su ogni forma di violenza di genere, negli anni, hanno rilevato i problemi applicativi e le lacune dell’ordinamento in materia di violenza nei confronti delle donne, segnalando, quale problema diffuso, la vittimizzazione secondaria delle donne sia in sede penale nei processi, sia in sede civile nell’ambito dei procedimento relativi alla responsabilità genitoriale.

L’ordinamento italiano è stato poi ripetutamente scrutinato dalla Corte Europea per i diritti umani, che, a seguito dei ricorsi delle donne e dei loro familiari, ha rilevato gravi e diffuse problematiche di effettività nella pratica applicativa delle diverse disposizioni introdotte, soprattutto con riguardo alla protezione delle vittime, con profili discriminatori nei confronti delle donne alla luce di una complessiva inadeguatezza e intempestività della risposta istituzionale alla richiesta di aiuto e protezione nei casi di violenza di genere, in violazione dell’articolo 14 della Convenzione.

Le decisioni della Corte europea e del Comitato CEDAW, rilevando in modo chiaro le lacune dell’ordinamento e le violazioni commesse dalle autorità nei singoli casi, hanno, in ogni caso, contribuito certamente alle riforme legislative più recenti, dando un segnale anche in termini di riparazione sociale nei confronti della vittima diretta della violazione. Hanno promosso, inoltre, un percorso di consapevolezza e di autocritica di operatori/operatrici del diritto; tuttavia, il livello di accertamento delle responsabilità individuali di coloro che, in rappresentanza delle autorità interne, hanno prodotto le violazioni accertate è insoddisfacente, se non addirittura collimante con una sostanziale impunità che mina la fiducia sociale nell’effettività delle misure previste dal legislatore.

Accanto, dunque, a iniziative di sistema, comprensive di formazione e sensibilizzazione programmate insieme con la società civile (in particolare centri antiviolenza e case rifugio femministe, organizzazioni di promozione dei diritti delle donne) che la legge n. 168/2023 (cosi come la recentissima Legge 181/2025)  non  valorizza adeguatamente e che invece sarebbe auspicabile coinvolgere attivamente, si pone la necessità di assicurare effettivi e accessibili meccanismi interni di accountability, dalle misure disciplinari e di autocontrollo alle indagini penali sulle omissioni segnalate (o accertate dinanzi ad organismi internazionali) di coloro che agiscono quali rappresentati delle autorità, oltre ad accelerare la costituzione di un’autorità indipendente di monitoraggio dei diritti umani con competenze specifiche in materia di violenza di genere nei confronti delle donne, come da ultimo raccomandato dal Comitato CEDAW; ciò, anche in considerazione del fatto che le più recenti iniziative di monitoraggio dell’ordinamento, come per esempio la commissione di inchiesta sul femminicidio del Senato e l’attuale commissione bicamerale, sono dedicate a un lavoro prevalente, certamente meritorio, di documentazione delle violazioni e delle cattive prassi che limitano l’accesso delle donne alla giustizia, fornendo al legislatore il panorama delle misure correttive da adottare, ma non delineano né raccomandano una risposta sanzionatoria o riparativa alle violazioni emerse nei casi concreti oggetto di indagine.

Avv. Arianna Balducci

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